Bruxelas redescobre a indústria. Lisboa continua a distribuir.

Em outubro de 1933, num decreto publicado pelo Diário do Governo entre artigos de rotina, o Estado Novo institucionalizou aquilo a que viria a chamar-se condicionamento industrial. Doravante, abrir uma fábrica em Portugal, ampliá-la, ou simplesmente mudá-la de sítio dependia de autorização ministerial. A medida foi apresentada como racionalização, como instrumento de planeamento, como expressão de um Estado que finalmente se interessava pela economia. Era, no fundo, o contrário. Era a consagração da inércia, da proteção dos incumbentes, da paralisia institucionalizada de quase quarenta anos de industrialização portuguesa.

O condicionamento foi a política industrial portuguesa do século XX. Não escolhia setores. Não fixava prioridades nacionais. Não definia capacidade produtiva. Distribuía licenças. Quem já produzia continuava a produzir. Quem queria começar tinha de pedir autorização a um funcionário que via no recém-chegado, sobretudo, uma ameaça à estabilidade do que existia. Salazar, contrariamente ao mito, não defendia a indústria portuguesa. Defendia a indústria que existia, que era diferente e que muitas vezes era pequena, ineficiente e politicamente bem relacionada.

Cinco décadas depois, em 1972, Marcello Caetano aboliu finalmente o condicionamento numa das poucas tentativas sérias de modernização tardia do regime. A reforma era boa. Chegava tarde. No ano seguinte, o choque petrolífero apanhou a Europa em transição estrutural e Portugal num ponto particularmente exposto: a meio caminho entre uma estrutura produtiva herdada de Salazar e uma economia europeia que estava prestes a mudar de natureza, sem que nem o regime moribundo nem a oposição emergente tivessem a mais pequena ideia do que pretendiam, em substância, que o país viesse a produzir.

Os anos seguintes foram de improviso. As nacionalizações de 1975 entregaram ao Estado um parque industrial heterogéneo que ninguém sabia governar e que poucos tinham vontade de governar para além do imediato. A política industrial portuguesa, nos quinze anos seguintes, esgotou-se em manter vivos sectores que já estavam mortos e em pedir empréstimos ao Fundo Monetário Internacional para pagar salários. Em 1977 e em 1983, Portugal esteve duas vezes à beira da insolvência soberana. Em nenhuma das duas se discutiu, com qualquer profundidade, o que o país produzia, ou o que devia passar a produzir.

Quando Portugal aderiu à Comunidade Económica Europeia, em janeiro de 1986, encontrou Bruxelas no momento exato em que esta abandonava a ideia de política industrial enquanto domínio legítimo de atuação europeia. O Ato Único Europeu, assinado nesse mesmo ano, consagrava o mercado interno e a política de concorrência como pilares estruturantes da integração. Jacques Delors, que conduzia a Comissão, tinha ainda uma visão de Europa industrial, mas estava a perdê-la para uma geração de comissários e funcionários influenciados pela viragem reaganiana e thatcheriana, que via na intervenção sectorial um vestígio gaullista a superar. Nos anos seguintes, qualquer apoio público a um sector específico passou a ser examinado com suspeita. Política industrial tornou-se palavra desconfortável em Bruxelas e logo em Lisboa.

Portugal aderiu, portanto, a uma Europa que estava a deixar de pensar em indústria. E entrou nessa Europa sem nunca ter pensado, ele próprio, naquilo que queria ser industrialmente. Aceitou o consenso de Bruxelas como quem aceita o conselho firme de um adulto a uma criança que nem sequer tinha formulado a pergunta.

Daí em diante, a política industrial portuguesa foi substituída por uma engenharia de transferências. Os fundos estruturais, que entre 1986 e 2020 transferiram para Portugal o equivalente a uma fração significativa do PIB anual médio acumulado, foram desenhados em Bruxelas com lógica essencialmente horizontal: apoiavam regiões, infraestruturas, formação, modernização genérica, raramente sectores específicos. Quando Portugal podia desenhar a aplicação interna desses fundos, repetia a lógica. O QCA III, o QREN, o Portugal 2020, agora o Portugal 2030: quatro gerações de programas em que o critério estruturante foi quase sempre a elegibilidade horizontal, não a aposta vertical.

O resultado é conhecido por quem se dá ao trabalho de o ler. Portugal recebeu dinheiro a fio e construiu autoestradas, equipamentos sociais, alguma capacidade tecnológica dispersa, universidades melhoradas. Mas não construiu cadeias de valor robustas em sectores onde dizia, ano após ano, querer estar. O perfil das principais exportações portuguesas em 2026 não é radicalmente diferente do perfil de 1995: calçado e têxteis, componentes automóvel, cortiça, produtos agroalimentares transformados, alguns serviços. A composição moveu-se, mas pouco e em direções que ninguém escolheu deliberadamente. A economia portuguesa especializou-se em produzir aquilo que conseguia produzir, não aquilo que decidira produzir.

Tudo isto se justificou, durante décadas, com uma certeza intelectual que era também uma cómoda: o Estado, dizia-se, não sabe escolher vencedores. Foi a frase que se ouviu em comissões parlamentares, em conferências do IAPMEI, em artigos de opinião de quase todos os semanários, em pareceres ministeriais. Tinha o mérito de ser parcialmente verdadeira e o defeito de servir de pretexto para não fazer nada. Era a frase que Friedrich Hayek viu repetir-se com triunfo numa Europa que, em 2024, descobriu que afinal nem sempre era assim.

Em setembro de 2024, Mario Draghi publicou para a Comissão Europeia um relatório de quase quatrocentas páginas sobre a competitividade da União. O documento, redigido na prosa contida de quem foi presidente do Banco Central Europeu, descrevia uma Europa que tinha perdido o passo durante duas décadas. A produtividade europeia, comparada com a norte-americana, divergiu consistentemente. O investimento em tecnologias de fronteira, o domínio das cadeias de baterias, semicondutores, hidrogénio verde, biotecnologia avançada, era pequeno, fragmentado e dependente. O relatório recomendava, sem qualquer rodeio, política industrial: escolha de sectores, investimento público massivo, instrumentos comuns europeus de financiamento, tolerância à concentração empresarial em sectores estratégicos. Enrico Letta, no relatório sobre o mercado interno publicado meses antes, ia exatamente na mesma direção.

Tudo isto se traduziu em legislação. O Chips Act, o Net-Zero Industry Act, o Critical Raw Materials Act, todos aprovados entre 2022 e 2025, são a expressão jurídica daquilo a que Bruxelas finalmente chama, sem embaraço, o seu regresso à política industrial. Foi preciso uma combinação de choques de natureza histórica para que isto acontecesse: a pandemia que partiu cadeias de abastecimento que se julgavam intocáveis, a guerra na Ucrânia que partiu o pressuposto energético da última década, o Inflation Reduction Act de Biden em 2022 que partiu o pressuposto de cooperação atlântica em política industrial e a tensão tecnológica com a China que partiu o pressuposto de que a interdependência era apenas comercial. Foi preciso isto tudo para que o consenso anti-intervencionista dos quarenta anos anteriores fosse, finalmente, reexaminado.

E Portugal, este Portugal de 2026, com seis biliões de euros do PRR a fechar e o Portugal 2030 a meio caminho, prepara-se para responder. Resta saber como.

Não existe, em 2026, um documento público assinado por um governo português que indique, com clareza administrativa e disposição orçamental real, quais são os três, quatro, cinco sectores em que o país vai apostar, ao longo da próxima década, capital concentrado, regulação adaptada e capacidade institucional dedicada. Há discursos sobre a tecnologia. Há referências à transição energética. Há menções vagas à defesa. Não há escolhas. E a ausência de escolha é, em si mesma, uma escolha, embora a tradição administrativa portuguesa prefira chamar-lhe equilíbrio.

E, no entanto, as bases existem. A Bosch de Braga emprega milhares de pessoas numa cadeia automóvel que está em plena reconversão para o veículo elétrico. A Critical Manufacturing, com origem na Maia, é fornecedora global do sector dos semicondutores. Sines tem o porto de águas profundas, a interconexão energética com a península e o cabo submarino que poderiam ancorar uma cadeia europeia de hidrogénio verde. A Galp e a Navigator investem em transição. A indústria portuguesa de defesa, desmantelada nos anos noventa com uma rapidez que ainda hoje se discute, começa a reorganizar-se em torno da OGMA, da Edisoft, da TEKEVER e de meia dúzia de PMEs especializadas em sistemas não tripulados e em comunicações seguras. A capacidade industrial existe. Está dispersa. Aguarda direção.

Mas escolher implica recusar. E recusar implica ter coragem política para dizer, na hora do orçamento de Estado, que este sector recebe e aquele não. Implica explicar a um deputado eleito por um distrito do interior por que razão o programa de apoio às oficinas tradicionais é mais pequeno do que o programa de apoio aos materiais críticos. Implica resistir à arquitetura institucional portuguesa, lentamente construída ao longo de quarenta anos para distribuir, não para concentrar; para conciliar, não para selecionar; para tranquilizar interesses estabelecidos, não para forçar transições. Implica, em suma, fazer aquilo que Portugal não fez em 1972, quando o condicionamento se desfez sem nada de substantivo o substituir. E que não fez em 1986, quando entrou numa Europa que estava a esquecer-se da indústria, sem nunca ter pensado verdadeiramente na sua.

O argumento contrário tem mérito e seria desonesto não o reconhecer. Pode dizer-se que escolher sectores é arriscado, que o Estado tem informação imperfeita, que o passado europeu de campeões nacionais protegidos não foi sempre gentil com a Alitalia, com a Renault dos anos oitenta, com a Saab, com a Olivetti. Tudo verdadeiro, tudo documentado, tudo conhecido por quem leu Tony Judt e a história do pós-guerra europeu. E, no entanto, tudo isto era conhecido também em Bruxelas, que apesar disso decidiu, em 2024, que o risco maior já não é o de escolher mal. É o de não escolher.

Há uma observação de Judt, no fim daquele livro extenso sobre a Europa do pós-guerra, que se torna útil aqui. Notava Judt que os países europeus passaram o século XX a oscilar entre dois excessos: o de querer fazer tudo, do qual resultaram as ruínas planificadas do leste e as ineficiências persistentes do oeste e o de querer não fazer nada, do qual resultaram as décadas anémicas do final do século, em que se construiu pouco que valesse mesmo a pena. A virtude, sugeria, estava algures no meio, mas era difícil de encontrar precisamente porque pressupunha aquilo que mais escasseia em democracias maduras: o gosto pela responsabilidade da escolha, sabendo que a escolha vai descontentar alguém em particular para servir o todo.

Portugal, em 2026, está perante uma janela rara que não estava prevista. Bruxelas reabriu o espaço político para fazer política industrial e fê-lo com uma severidade legislativa que dispensa pedidos de licença. Há dinheiro europeu em escala histórica, ainda que com calendário curto. Há sectores com cadeias de valor portuguesas reais e não fictícias. Há uma elite técnica suficientemente formada para desenhar instrumentos sectoriais sofisticados. Falta e tem faltado há quase um século, a vontade política de escolher menos para conseguir mais.

A história portuguesa do século XX guarda esta lição com algum sarcasmo silencioso. Sempre que o país teve oportunidade séria de escolher o que queria produzir, escolheu não escolher. E todas as vezes, a década seguinte demonstrou, com vagar, que isso também é uma escolha. Apenas mais cara e quase sempre mais tardia.